9月22日，中梵就主教委任签署了一个临时协议。实际上，在教会历史上，主教的产生有多种方式，较有影响的是群众选举主教、神职人员选举主教、国王任命言教、教宗委任主教等。近代以来，也有不少国家在主教委任问题上与梵蒂冈都是通过签署协议来解决问题的。

根据天主教传统，耶稣在世时，他亲自召叫了12位门徒。后来的主教们，被认为是宗徒的继承人。从公元一世纪起，教会团体的长老（即主教）或执事等领导人，都是由教徒选举产生的。选举的过程是先由教徒们提名推出候选人，然后大家拈阄决定，最后由在场的宗徒们行覆手礼。增选玛弟亚宗徒和7位执事就是这样的。

由教徒群众选举主教最著名的案例，有北非迦太基的主教西彼廉主教，还有圣盎博罗削和圣奥斯定。他们遵循的原则是，“主教应在众人前，由众人选举，其权力来自天主。这样的主教对众人是有价值的。”

十一世纪教宗格里高力推行改革，出现了教会的中央集权化。选举主教的权力就转移到了教宗、国王或地方王卿的身上。

后来，历届大公会议又不断地对选举主教的章程进行修改，规定选主教应在主教会议中进行，教省内的主教们选举新主教时要得到其它团体的同意，罗马郊区主教的选举要报知罗马教宗等。到了特利腾公会议时，在西方，主教的选举较普遍的有3种形式：一是由国王或其他世俗权力任命，二是由教区司铎选举，三是由教宗任命。

天主教在中世纪很长一段时间，主教的委任和选举是随着政治纠纷和神权与世俗权的斗争而发展的，因而绝大多数主教由君王或世俗统治者任命。在政权占上风时，教宗便不得不屈从于帝王的意愿，即由国王推荐后选人，教宗给予合法的授职。

在神权和政权的斗争过程中，十二世纪末、十三世纪初依诺增爵三世教宗时代其神权达到巅峰状态。这位教宗强调教会的神权高于世界上任何帝国、国家、社会的政权。那时他对整个欧洲拥有裁判权：他于公元1209年加冕巴伐利亚公爵、日耳曼国王、布伦瑞克的鄂图为神圣罗马帝国皇帝；一年后，这位皇帝不履行对教宗的诺言，旋被教宗开除教籍；教宗又从西西里岛召回腓德烈二世前往日耳曼接替鄂图为神圣罗马帝国皇帝。但是后来随着罗马天主教会迅速走向没落，教廷不得不与强大的天主教国家葡萄牙、西班牙、法国签订“保教权”，使这些国家的国王拥有了在本土以及在传教区选任他们所期望的主教的权力。

随着西方殖民扩张的发展，耶稣会响应教宗的号召，向海外派出传教士。当时作为新兴资本主义国家的西班牙和葡萄牙正积极向海外进行殖民扩张，罗马教廷则大力支持这两个天主教国家向海外传播天主教信仰。

实际上，在十九世纪前，教宗在全世界范围内很少任命主教。至1829年，在拉丁礼教会646位主教中，555位都是由国王任命的。

在教会历史上，教会与国王和皇帝为了争夺主教委任权进行了持续的斗争。11世纪后半叶至12世纪初，罗马教宗与欧洲世俗君王之间争夺主教委任权的斗争十分激烈，史称“主教叙任权之争”。

长期以来，罗马教宗与欧洲各国世俗君王之间既相互借重，又有尖锐的矛盾。教宗曾借重皇权而力求摆脱意大利贵族的控制。11世纪以来，教廷主张教会权力不应受自于世俗皇帝，皇帝亦无权插手主教的遴选和叙任。至教宗格列高利七世，矛盾更加激化。他和罗马帝国皇帝亨利四世之间，围绕主教叙任权的戏剧性对抗，把中世纪教廷与王室争霸的历史推到了高潮。公元1075年教宗格列高利通谕废除世俗君主对教职的叙任权。亨利立即反击，并于次年1月在沃尔姆斯召集德意志主教举行会议，谴责教宗。随即，教宗格列高利在罗马拉特朗宫召开会议，将亨利革除教籍，迫使亨利于公元1077年冬亲自到意大利卡诺莎向教宗请罪求恕。亨利得到教宗赦罪后，赢得时间，重新组织力量同教宗斗争。教宗格列高利再次革除亨利教籍，并扶立与亨利对抗的鲁道夫为帝。但此举未能奏效，亨利召集亲德的主教开会，废黜格列高利，另立教宗克雷芒三世。

公元1122年，教宗卡利斯特二世和国王亨利五世订立沃尔姆斯宗教协定。双方同意德意志主教不再由皇帝直接任命，但须在皇帝或其代表出席下，由教会按照教会法选举产生，如有意见分歧，皇帝有权干预，但须同总主教及其他德意志主教协商解决；主教在其封地上的世俗权力由皇帝授予，即行礼时令其手触皇帝权标；教会权力则由教宗授予，行礼时授予主教牧杖和权戒。至此，主教叙任权之争乃以双方妥协而告结束。

近代以来，世界各国主张政教分离原则。在主教委任问题上，教廷重申委任主教的权力属教宗所有。1917年天主教法典第329条第1款指出，罗马教宗自由地任命主教。但第2款又列出了一些例外，在任命主教问题上，法典并不单方面废除圣座与国家签署的协议。梵二会议后，教廷于1983年颁布了新的法典。新法典第377条第1项规定，“教宗得自由任命主教，或批准依法选出的主教。”其实，这项条款反映出一个事实，即并非只有教宗任命主教这一种形式。新法典第377条第5项规定：教廷“今后不再授予国家政权任何选举、任命、推荐或指定主教的权利及特恩。”但它没有排除由于教廷同某些国家或政治集团签订的协议因未废除而产生的抵触。新法典第1卷总则第3条说：“本协议绝不全部或局部撤消宗座与他国或政治社团所订立的协约，因此至今仍然有效，虽与本法典规定相抵触，亦不受限制。”

所以自古以来，教廷任命主教并不是完全自主的。主教人选必须考虑多方因素。近代以来，梵蒂冈与许多国家就委任主教达成了一些协议，要求新任主教，必须宣誓效忠于国家。例如，1845年与瑞士的协议书，1933年与德国的协议书和1984年与海地的协定书等，都要求新任主教必须宣誓效忠祖国。

1929年2月11日，梵蒂冈与意大利墨索里尼政府签署协议。协议第19条规定：“在任命总主教、教区主教或有继承权的助理主教之前，圣座应将被选人名通知意大利政府，以便明确政府对该候选人没有政治上的反对意见”。第20条规定：“教区主教在就职前，要对国家元首宣誓效忠。誓词为：面对天主教及其福音经书，我宣誓并许下，要以主教应有的态度效忠于意大利政府。我宣誓并保证我及我属下的神职人员都将尊敬国王和依宪法建立的意大利政府。此外，我宣誓并保证不参与任何危害意大利国家和公共秩序的任何协议，不参加这一类的任何会议，我也决不允许我属下的神职人员参加。我个人要关心意大利国家的幸福和利益，而且竭力防止任何可能危害意大利的危险。”

1946年9月14日，匈牙利政府与罗马达成协议，承认罗马教廷有任命主教的权利，但有一条件即：事先双方对人选进行协商，同时这些主教必须当着政府首长的面，宣誓忠于匈牙利宪法。

1966年4月18日至25日，南斯拉夫共和国和罗马教廷的代表在罗马进行了谈判，并达成协议，其中有关主教任命是：南斯拉夫政府尊重教廷在宗教法权问题以及教会和宗教性问题上对南斯拉夫天主教会进行管辖的权力，但以这些权力不违反南斯拉夫内部制度为限。政府保证南斯拉夫天主教会的主教能同教廷保持联系，并认为这种联系只具有宗教和教会的性质。南斯拉夫承认教宗任命主教的权利。教廷必须保证他们不能反对国家，如果南斯拉夫政府认定主教神父参加损害国家的某种行为，政府即向教廷提出，由教廷负责并采取相应的措施。

1976年7月28日，梵蒂冈与西班牙政府签订的协议书第一条第2款规定：“在任命总主教、主教或有继承权的助理主教之前，教廷要把委任对象的名单通知西班牙政府，籍以征询是否对其有一般政治性质的异议，有关的意见应供教廷慎重考虑。”

1978年5月2日，梵蒂冈在与瑞士的协议书中规定，主教应许下“对瑞士联邦及下属各州尽忠”，并保证致力于促进“罗马天主教与国家之间的良好关系以及维护教会的和平与瑞士人民的幸福”。

1993年，波兰与罗马教廷签订的政教协定，第7条第4款规定，教廷“在公布教区主教的任命之前。圣座应及时地将其名字秘密地告知波兰政府，而且越快越好。”

综上所述，罗马天主教会在主教任命问题上存在着两个程序，一是教会法典规定，二是根据政教协议或被列为例外的政治环境所造成的程序。这些在梵二会议后教廷同一些国家签订的协议中都有所表现。一个重要的事实是，即使在梵二会议后，教廷在任命主教的问题上也不是完全自由的，也要受到政治权力的约束。

（作者单位：中国天主教一会一团）